由社教文化基金會主辦、臺灣民主基金會補助之【原住民族人權與自治實踐工作坊】於2020歲末假臺北市慕哲咖啡舉辦。首場「誰來諮商,怎麼同意?原住民族諮商同意權之爭議」,聚焦近來因原住民族傳統領域之自然資源利用規劃過程中,關於原住民族諮商同意之爭議。本場次邀請到宜蘭縣南澳鄉澳花村德卡倫(Rgayung)部落總幹事,也是東澳國小總務主任哈勇.諾幹(Hayung Noqan);卑南族卡大地布部落中壯年團幹部高明智;中央研究院民族學研究所副研究員陳文德;以及眾城國際法律事務所律師林三元(社教文化基金會董事)擔任與會講者。主持人為清華大學黃居正教授(社教文化基金會董事長)。
哈勇.諾幹主任首說明其生長的南澳是台灣主要礦區之一,過去因礦業發展確實讓澳花居民的生計獲得改善。然作為土地主人的澳花村民,在原住民族基本法尚未實施前,無法拒絕資本家進入部落圈地開礦,一直到1989年的颱風造成礦區及澳花村環境破壞,縣政府才得以環境因素為由中止開礦。哈勇.諾幹表示,雖然原基法早在2005年通過,但在沒有子法或辦法的情況下難以實施。即使部落積極籌組部落會議,非經主管機關核定亦難有法律上效力。而部落會議投票、諮商同意事項等相關規定之解釋,及原民會公布的諮商取得原住民族部落同意參與辦法規定等,程序複雜,讓部落會議運作難度極高。
現在的德卡倫(Rgayung)部落,是由三個部落Kmuyaw、Kbbu與Bbikeykay,再加上過去因礦業發展加入的阿美族族人所組成。在部落會議籌設方面,各舊部落、社群代表通常先舉行族長會議確認、規劃提案內容,再進行部落會議或進一步的說明會。哈勇.諾幹說明,南澳當地的經驗是,在原基法、諮商同意辦法與其他規範多方作用下,惟有透過部落會議運作、議事主導,在確認規範已明定之權利、程序或禁止事項的前提下,才有部落喘息、抵抗的空間。
卑南族卡大地布部落中壯年團幹部高明智表示,卡大地布之所以可在臺東縣政府2018年公開知本溼地光電開發案招標之際,迅速集結部落,是因過去從2007年底在大獵祭(mangayaw)期間,在傳統獵場內遭森林警察驅趕;2010年8月開始,捍衛已逝族人主要埋葬地點的「第六(知本)公墓」遷葬經驗等,讓卡大地布凝結捍衛傳統文化核心的決心。高明智進一步說明,開發者往往在條件大抵確定後,才將部落納入準備好的框架中要求部落同意。部落通常是在有限時間內,被召開諮商會議要求表決,族人所能獲取的資訊並不多,對於傳統文化內涵衝擊、與土地連結問題也時常沒有充分時間深入思考。
中央研究院民族學研究所副研究員陳文德,首先說明卡大地布部落在1990年代重建、文化復振的脈絡,並補充比較前述部落近年與公部門衝撞、抗議事件的始末與背後之文化意涵。知本溼地在卡大地布恢復傳統儀式的過程中,是進行祝禱的地點,包括小米收穫祭、祈雨祭等,也是族人日常進行採集狩獵等生計活動的地區。根據口述,這個地點也是當初族人遇見荷蘭人之處。換句話說,這個地區具有族人具有文化與歷史記憶上的意義。
陳文德教授認為,光電案在踐行諮商同意過程前,應先確認所涉關係人,而此與「部落」本質、「部落成員」界定相關,及部落作為社會單位,與成員間的權益關係為何。而部落權力行使的特徵又為何?在2018年6月的投票,為何是以家戶代表?為何在特定範圍內、不隸屬卡地布部落的原住民亦有投票權?這些問題爭議,與諮商同意辦法中的部落、部落成員、同意事項及公共事項等定義,或原住民身分法、傳統領域劃設環環相扣。同時,更需要理解的是這些名詞於卑南、卡大地布族人的認知為何。
最後,有關諮商同意權之司法實務,林三元律師分就程序面與實體面進行說明。在司法二元訴訟制度區分下,縱使依據現在的諮商同意辦法第13條第1項規定,由申請人向同意事項所在地之鄉(鎮、市、區)公所申請召集,然諮商同意應係原住民族之權利,並非政府之權力,故應向普通法院提起訴訟。而在部落當事人能力方面,目前可自原基法第2條第4款部落定義「依其傳統規範共同生活結合而成之團體」;及原住民族傳統智慧創作保護條例中之申請人(代表人),與嗣後取得權利的權利人,說明民事訴訟法中的權利能力、當事人能力。
在實體規範部分,林三元律師進一步說明諮商同意辦法第11條違反法令、辦法或部落章程之法律效果。在該條立法理由說明中,關於部落會議之決議受不正方法而為之者,部落集體意思表示「受到強制力而不自由」而無效。其中「受到強制力」最容易理解的即金錢利益。開發單位等在進入部落進行利益分享說明時,致使族人著眼自身、或顧慮他(她)人利益、或擔心受不正對待等所為之不自由意思表示,是否可能構成受強制力而不自由?有待後續司法實務的發展。林律師建議,倘部落能斟酌自身組織構造、文化慣習、價值觀等因素,制定適合自己部落利益分享的機制、流程及方式,將會是部落面對諮商同意從被動徵詢到主動參與的重要關鍵。