【活動紀實】2020/11/22原住民族人權與法制論壇—土地權：土地與空間使用

由社教文化基金會所舉辦的2020年原住民族人權與法制系列論壇之四「土地權：土地與空間使用」，在國家人權博物館指導贊助下，於臺北市慕哲咖啡舉辦。本場次論壇主持人為恆信法律事務所主持律師陳為祥（社教文化基金會監察人），講者為臺灣大學建築與城鄉研究所副教授黃舒楣、政治大學民族學系教授官大偉（社教文化基金會董事）、禮納里好茶部落永久屋居住正義自救會李金龍、政治大學地政學系助理教授戴秀雄，及臺灣師範大學地理學系副教授汪明輝。

黃舒楣教授首先說明國際間大型災後重建計畫通常之程序，包含：災害發生後第一時間的緊急撤離安置（幾日至數週），在此階段修復基礎設施為首要任務；接續為中繼安置（6個月、2至5年間），此階段會以較經濟、簡便之方式建構有尊嚴的生活空間，並會在此期間規劃重建事宜；最後才進入就地、異地、協助私人重建或社會住宅供給之長期重建階段。黃教授說明，因過去執政者於921大地震災後重建經驗，於中繼安置進入長期重建階段之際，部分組合屋居民對重建計畫不滿拒絕搬出組合屋，致使後來在面對莫拉克風災災後重建時，於中繼安置存有疑義；再加上風災發生後，政府當時希望能迅速安置，在慈善團體熱心加入下，便於短時間內決定略過中繼安置，進入制定災後重建特別條例，並開展「永久屋」相關事宜。

在莫拉克風災重建與配套法規制定的過程，曾有這樣的口號：「離災不離村，離村不離鄉」、「集體遷村至離鄉最近之適當地點」，亦在特別條例中第1、2條中宣示災後重建應以人為本，以生活為核心，並應尊重多元文化特色，保障社區參與等，並依原住民族基本法相關規範辦理。但實際上，作為兩個族群、三個部落集合的禮納里部落，除達到一般中繼居住安置之效果外，在其他各層面上未考量遷入族人永久居住所需的環境空間。

黃舒楣教授進一步說明，有關產權安置、土地使用與處分權益，在禮納里部落基地上所建造的永久屋，在三方契約條款下（莫拉克颱風災後民間興建住宅贈與契約書），締約人（受災戶）、其配偶及共同生活之直系親屬，不得享有相關購屋補貼優惠。永久屋除繼承外，不得處分、出租或設定負擔；同時，必須切結放棄遷回原居住地等。等同於切斷了族人與原部落環境、領域的緊密關係（生活、文化、經濟、生態與精神層面等），也沒有規劃充分的部落與社區公共空間。

禮納里好茶部落永久屋居住正義自救會李金龍亦表示，除上述三方契約問題外，關鍵在禮納里作為過去好茶部落（1977年~2009年）的新基地，其地理條件本身難以容納部落的發展。關於最近自焚抗議違建拆除的盧啟村長老，在歷經浩劫後評論「這是一塊有毒的土地」，李金龍進一步解釋，禮納里作為眾人熟知的「脫鞋子部落」，其光鮮亮麗的外表並無法讓遊客直接聯想到其部落所面臨的問題。

在遷居禮納里11年迄今，魯凱族好茶部落族人，對於過去傳統生活慣習，包含耕作、生計、墓葬、文化傳承（社會階級、婚姻家庭與繼嗣制度等）等踐行都面臨嚴峻挑戰，甚至有文化斷根之虞。在面對不斷增長、分系（家）的部落人口，鄰近周圍亦無任何發展空間可能，更無耕作可能。若以增建、擴建房屋緩解空間壓力，以現行建築規範體系下被歸為違建。禮納里部落目前藉辦理文化體驗，型塑文化傳承、生計發展的空間。這樣的經濟模式係基於陪伴長者、創造部落生計可能而誕生。然目前的經濟模式於現行規範下處灰色地帶，也因為對土地支配權利有限（沒有土地所有權，僅有房舍使用權），而被排除在相關補助申請外。

接著，政治大學民族學系官大偉教授首先探究災害為何、解釋災害與資源的一體兩面：「在上游農夫的土石流，是下游農夫土讓肥沃的開始」，並進一步說明因個人、族群、單位或社群所處的「位置」（可能為地理空間、時間、性別、社會階層等）差異，其權力與利害亦不相同。國家、執政者與其所屬各機關為便宜治理、方便管理，迄今仍以低廉成本聘用部落族人加入巡守隊、復育團體，然這樣的做法在過程中卻容易造成族人間衝突對立、增加部落外部性。在一微小範圍的地理環境中，因國家機關的高度分工，按其自然資源性質與其所對應的人工設施，可能由林務局、水保局、縣市政府、水利署與原民會分別管理。而不論過去或現在，都是由國家機關告訴社會什麼是危險，但我們卻未詢問過長久居住於此的原住民族，在沒有國家機關告誡的情況下，難道他們在過去就不會趨避風險？

官大偉教授指出，研究調查再再顯示，部落族人對於一特定、微小，屬於其生活領域中的風險掌握既全面且完整，並對空間規劃富有生態保育、自然環境承載極限的概念。但在國土空間計畫下，在去領域、再領域、失去土地的過去與現在當下，卻常常被缺席以其（原住民族傳統）知識參與、進入國家管理與治理。

如何在新一波、現正熱映的國土計畫裡，讓原住民族實際參與、作為規劃主體、方法論之一環，以空間扭轉知識權力關係、平衡詮釋空間的權利、重塑國家與原住民族間的關係呢？官大偉教授認為主要可分為以下幾個面向。在基本資料盤點上，各縣市是否落實全國國土計畫規定、了解原住民族土地文化之特色、確認原住民部落發展需求；在諮商同意程序上，應確認在何種情況下、何時進行諮商同意；對於聚落範圍的劃定界定，係以行政可行性、便利性為優先考量， 還是願以較複雜、困難的賦權培力方式實施？是否啟動特定區域計畫？這些知識哉問，正以數十倍、百倍之勢撲向部落。

原住民族土地應如何解？政治大學地政學系戴秀雄教授說明，關於原住民族土地現行規範，分別訂於山坡地保育利用條例 （下稱山保條例）第37條中的「原住民保留地（下稱原保地）」，與原住民族基本法（下稱原基法）下的「原住民族傳統領域」。在山保條例中的原住民保留地，過去僅以一紙命令將「蕃人所要地（高砂族保留地）」轉換，並未於山保條例中定義，在解釋上亦僅限於座落於山坡上的原保地。故戴秀雄教授指出，在還我土地運動後所進行原保地增編、劃編作業，其涉平地土地之增劃編其依據不無疑義。而以原住民族權利宣言為本的原住民族基本法，其對於土地、傳統領域之態度是政府恩惠，抑或為固有權承認？倘與權利宣言中所揭示之精神相同，在承認傳統領域屬固有權時，就不可能僅限於目前原基法諮商同意權之探討。但若以現行兩立法目的、意旨南轅北轍的規範硬去拼湊出原住民族土地內涵、原保地與傳統領域之關係，在解釋上極為危險，這部分應保留予立法機關，尚有極大之立法形成空間。

原住民族的土地權是什麼？原住民族傳統領域就完全等於土地所有權？事實上，原住民於土地空間的利用與支配，在各族、各部落間不盡相同。研究顯示有些部落、族群僅在領域範圍內，對應其社會制度行使類似抽稅權概念。然我國政府機關、原住民族委員會在規劃上，經常為了行政的便利性，尋求一體適用、便宜經濟的方式，致使在過去到現在國土計畫中，原住民部落失去實際規劃對應其傳統慣習、生活空間的可能。在此僵硬的國土計畫運作、地目編列操作下，再回頭認為原住民族土地超限利用、違法濫建，就如同今日禮納里部落發生的事情一樣。回到對於原住民族土地之固有權承認，戴秀雄教授認為應儘速確認其範圍與內涵，並就超出、限制提土地利用限制之部分，按其程度之輕重，以大法官釋字440號解釋中的特別犧牲補償辦理。

最後，臺灣師範大學地理學系汪明輝教授，以原住民族土地、主權與原住民族特定區之自治策略，為本論壇所涉之討論總結。在細數原住民族人權與土地權、原住民保留地增劃編、傳統領域劃設爭議後，對於現正形塑的原住民族自治法、土海法，及未來以各族、部落為主體所規劃之特定區－以蘭嶼雅美（達悟）族為例之想像分享其看法，並為本系列論壇劃下句點。