由社教文化基金會所舉辦的2020年原住民族人權與法制系列論壇之四「土地權:土地與空間使用」,在國家人權博物館指導贊助下,於臺北市慕哲咖啡舉辦。本場次論壇主持人為恆信法律事務所主持律師陳為祥(社教文化基金會監察人),講者為臺灣大學建築與城鄉研究所副教授黃舒楣、政治大學民族學系教授官大偉(社教文化基金會董事)、禮納里好茶部落永久屋居住正義自救會李金龍、政治大學地政學系助理教授戴秀雄,及臺灣師範大學地理學系副教授汪明輝。
黃舒楣教授首先說明國際間大型災後重建計畫通常之程序,包含:災害發生後第一時間的緊急撤離安置(幾日至數週),在此階段修復基礎設施為首要任務;接續為中繼安置(6個月、2至5年間),此階段會以較經濟、簡便之方式建構有尊嚴的生活空間,並會在此期間規劃重建事宜;最後才進入就地、異地、協助私人重建或社會住宅供給之長期重建階段。黃教授說明,因過去執政者於921大地震災後重建經驗,於中繼安置進入長期重建階段之際,部分組合屋居民對重建計畫不滿拒絕搬出組合屋,致使後來在面對莫拉克風災災後重建時,於中繼安置存有疑義;再加上風災發生後,政府當時希望能迅速安置,在慈善團體熱心加入下,便於短時間內決定略過中繼安置,進入制定災後重建特別條例,並開展「永久屋」相關事宜。
在莫拉克風災重建與配套法規制定的過程,曾有這樣的口號:「離災不離村,離村不離鄉」、「集體遷村至離鄉最近之適當地點」,亦在特別條例中第1、2條中宣示災後重建應以人為本,以生活為核心,並應尊重多元文化特色,保障社區參與等,並依原住民族基本法相關規範辦理。但實際上,作為兩個族群、三個部落集合的禮納里部落,除達到一般中繼居住安置之效果外,在其他各層面上未考量遷入族人永久居住所需的環境空間。
黃舒楣教授進一步說明,有關產權安置、土地使用與處分權益,在禮納里部落基地上所建造的永久屋,在三方契約條款下(莫拉克颱風災後民間興建住宅贈與契約書),締約人(受災戶)、其配偶及共同生活之直系親屬,不得享有相關購屋補貼優惠。永久屋除繼承外,不得處分、出租或設定負擔;同時,必須切結放棄遷回原居住地等。等同於切斷了族人與原部落環境、領域的緊密關係(生活、文化、經濟、生態與精神層面等),也沒有規劃充分的部落與社區公共空間。
禮納里好茶部落永久屋居住正義自救會李金龍亦表示,除上述三方契約問題外,關鍵在禮納里作為過去好茶部落(1977年~2009年)的新基地,其地理條件本身難以容納部落的發展。關於最近自焚抗議違建拆除的盧啟村長老,在歷經浩劫後評論「這是一塊有毒的土地」,李金龍進一步解釋,禮納里作為眾人熟知的「脫鞋子部落」,其光鮮亮麗的外表並無法讓遊客直接聯想到其部落所面臨的問題。
在遷居禮納里11年迄今,魯凱族好茶部落族人,對於過去傳統生活慣習,包含耕作、生計、墓葬、文化傳承(社會階級、婚姻家庭與繼嗣制度等)等踐行都面臨嚴峻挑戰,甚至有文化斷根之虞。在面對不斷增長、分系(家)的部落人口,鄰近周圍亦無任何發展空間可能,更無耕作可能。若以增建、擴建房屋緩解空間壓力,以現行建築規範體系下被歸為違建。禮納里部落目前藉辦理文化體驗,型塑文化傳承、生計發展的空間。這樣的經濟模式係基於陪伴長者、創造部落生計可能而誕生。然目前的經濟模式於現行規範下處灰色地帶,也因為對土地支配權利有限(沒有土地所有權,僅有房舍使用權),而被排除在相關補助申請外。
接著,政治大學民族學系官大偉教授首先探究災害為何、解釋災害與資源的一體兩面:「在上游農夫的土石流,是下游農夫土讓肥沃的開始」,並進一步說明因個人、族群、單位或社群所處的「位置」(可能為地理空間、時間、性別、社會階層等)差異,其權力與利害亦不相同。國家、執政者與其所屬各機關為便宜治理、方便管理,迄今仍以低廉成本聘用部落族人加入巡守隊、復育團體,然這樣的做法在過程中卻容易造成族人間衝突對立、增加部落外部性。在一微小範圍的地理環境中,因國家機關的高度分工,按其自然資源性質與其所對應的人工設施,可能由林務局、水保局、縣市政府、水利署與原民會分別管理。而不論過去或現在,都是由國家機關告訴社會什麼是危險,但我們卻未詢問過長久居住於此的原住民族,在沒有國家機關告誡的情況下,難道他們在過去就不會趨避風險?
官大偉教授指出,研究調查再再顯示,部落族人對於一特定、微小,屬於其生活領域中的風險掌握既全面且完整,並對空間規劃富有生態保育、自然環境承載極限的概念。但在國土空間計畫下,在去領域、再領域、失去土地的過去與現在當下,卻常常被缺席以其(原住民族傳統)知識參與、進入國家管理與治理。
如何在新一波、現正熱映的國土計畫裡,讓原住民族實際參與、作為規劃主體、方法論之一環,以空間扭轉知識權力關係、平衡詮釋空間的權利、重塑國家與原住民族間的關係呢?官大偉教授認為主要可分為以下幾個面向。在基本資料盤點上,各縣市是否落實全國國土計畫規定、了解原住民族土地文化之特色、確認原住民部落發展需求;在諮商同意程序上,應確認在何種情況下、何時進行諮商同意;對於聚落範圍的劃定界定,係以行政可行性、便利性為優先考量, 還是願以較複雜、困難的賦權培力方式實施?是否啟動特定區域計畫?這些知識哉問,正以數十倍、百倍之勢撲向部落。
原住民族土地應如何解?政治大學地政學系戴秀雄教授說明,關於原住民族土地現行規範,分別訂於山坡地保育利用條例 (下稱山保條例)第37條中的「原住民保留地(下稱原保地)」,與原住民族基本法(下稱原基法)下的「原住民族傳統領域」。在山保條例中的原住民保留地,過去僅以一紙命令將「蕃人所要地(高砂族保留地)」轉換,並未於山保條例中定義,在解釋上亦僅限於座落於山坡上的原保地。故戴秀雄教授指出,在還我土地運動後所進行原保地增編、劃編作業,其涉平地土地之增劃編其依據不無疑義。而以原住民族權利宣言為本的原住民族基本法,其對於土地、傳統領域之態度是政府恩惠,抑或為固有權承認?倘與權利宣言中所揭示之精神相同,在承認傳統領域屬固有權時,就不可能僅限於目前原基法諮商同意權之探討。但若以現行兩立法目的、意旨南轅北轍的規範硬去拼湊出原住民族土地內涵、原保地與傳統領域之關係,在解釋上極為危險,這部分應保留予立法機關,尚有極大之立法形成空間。
原住民族的土地權是什麼?原住民族傳統領域就完全等於土地所有權?事實上,原住民於土地空間的利用與支配,在各族、各部落間不盡相同。研究顯示有些部落、族群僅在領域範圍內,對應其社會制度行使類似抽稅權概念。然我國政府機關、原住民族委員會在規劃上,經常為了行政的便利性,尋求一體適用、便宜經濟的方式,致使在過去到現在國土計畫中,原住民部落失去實際規劃對應其傳統慣習、生活空間的可能。在此僵硬的國土計畫運作、地目編列操作下,再回頭認為原住民族土地超限利用、違法濫建,就如同今日禮納里部落發生的事情一樣。回到對於原住民族土地之固有權承認,戴秀雄教授認為應儘速確認其範圍與內涵,並就超出、限制提土地利用限制之部分,按其程度之輕重,以大法官釋字440號解釋中的特別犧牲補償辦理。
最後,臺灣師範大學地理學系汪明輝教授,以原住民族土地、主權與原住民族特定區之自治策略,為本論壇所涉之討論總結。在細數原住民族人權與土地權、原住民保留地增劃編、傳統領域劃設爭議後,對於現正形塑的原住民族自治法、土海法,及未來以各族、部落為主體所規劃之特定區-以蘭嶼雅美(達悟)族為例之想像分享其看法,並為本系列論壇劃下句點。